Zorgplicht in keur (waterschapsverordening)
Vraag
Klopt het dat de zorgplicht (Keur) nooit van toepassing is op handelingen die plaatsvinden op basis van een algemene regel?
In de wetgeving worden steeds vaker zorgplichtartikelen opgenomen. Ook onze keur kent twee zorgplichtartikelen: één voor handelingen waarop de keur van toepassing is en één voor handelingen waarop de algemene regels van de keur van toepassing zijn. Beide artikelen zijn op precies dezelfde manier verwoord. Voor zover ik weet is handhaving van de zorgplicht alleen mogelijk als wordt voldaan aan twee voorwaarden:
- Het moet voor de overtreder duidelijk zijn wanneer handelingen (of nalaten daarvan) schadelijk zijn voor het watersysteem. Handhaven op vage normen is niet mogelijk.
- De zorgplicht is niet van toepassing als dat onderdeel uitputtend is geregeld (zie uitspraak: https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RVS:2014:174).
Antwoord
Nee, uit de formulering van de zorgplicht in de keur blijkt dat die zorgplicht in alle gevallen geldt. Ook als er algemene regels zijn gesteld.
Een zorgplicht is inderdaad alleen direct handhaafbaar als de overtreder wist of had moeten weten dat zijn handeling tot schade aan het watersysteem zou leiden. Het moet dus een evidente schending van de zorgplicht betreffen. Als de schending niet evident is, dan kan het bevoegd gezag niet zo maar handhavend optreden, maar zal het eerst een maatwerkvoorschrift (afzonderlijke beschikking) moeten stellen om te verduidelijken wat de zorgplicht in dat geval inhoudt. Zie voor een rechterlijke uitspraak hierover: https://www.infomil.nl/onderwerpen/lucht-water/handboek-water/thema's/lozen-(-afvalwater)/lozingsbesluiten/zorgplicht-algemene/
De regel dat de zorgplicht niet van toepassing is als een aspect uitputtend is geregeld, geldt alleen voor de zorgplichten van het Activiteitenbesluit en het Besluit lozen buiten inrichtingen. In artikel 2.1 lid 1 van beide besluiten is namelijk aangegeven dat de zorgplicht alleen geldt voor gevolgen "die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels". In de rechtspraak is - in lijn met de nota van toelichting bij het Activiteitenbesluit - bepaald dat overtreding van de zorgplicht daarom uitsluitend aan de orde is in gevallen waarvoor het besluit geen uitputtende regeling heeft.
In de formulering van de zorgplicht in de keur en algemene regels van uw waterschap ontbreekt de zinsnede "die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens de keur gestelde regels". De jurisprudentie over het Activiteitenbesluit mag daarom niet toegepast worden op de zorgplicht van de keur. Uit de formulering van de zorgplicht in de keur blijkt juist dat die zorgplicht in alle gevallen geldt. Ook als er algemene regels zijn gesteld. De zorgplicht behoudt daarom zijn betekenis als er algemene regels gelden, en er kan dus sprake zijn van een evidente overtreding van de zorgplicht van de keur, ook al gelden er algemene regels.
NB: onder het nieuwe stelsel van de Omgevingswet – zie het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) - ontbreekt ook de genoemde zinsnede van het Activiteitenbesluit. Dat betekent dat de specifieke zorgplicht altijd geldt, ook als er concrete algemene regels zijn gesteld of als de activiteit vergunningplichtig is.