Beslissen op een aanvraag Watervergunning

Een lozer bereidt de vergunningaanvraag voor volgens de voorgeschreven voorbereidingsprocedure. Daarna beslist het bevoegd gezag of zij de vergunning verlenen. Als het bevoegd gezag de vergunning verleent, kunnen zij daar bepaalde voorwaarden aan stellen.

Inhoud

Toepassingsgebied

Deze toelichting is van toepassing op:

vergunningplichtige handelingen (hoofdstuk 6 van de Waterwet)
handelingen in watersystemen of beschermingszones die volgens de Keur vergunningplichtig zijn of waarvoor een ontheffing is vereist (artikel 6.13 van de Waterwet)

Weigeren van een watervergunning

Het bevoegd gezag weigert een watervergunning als de aangevraagde activiteit niet verenigbaar is met de doelstellingen van de Waterwet. Dat staat in artikel 6.21 van de Waterwet. De doelstellingen van de Waterwet staan in artikel 2.1 en zijn:

het voorkomen van overstromingen, wateroverlast of waterschaarste
het beschermen van de chemische en ecologische toestand van watersystemen
het vervullen van maatschappelijke functies door watersystemen

Deze doelstellingen vormen een integraal (wettelijk) toetsingskader. Het bevoegd gezag beoordeelt van elke vergunningplichtige handeling de gevolgen in een watersysteem. Daarbij kijkt het bevoegd gezag naar de drie doelstellingen. De beoordeling richt zich op ieder van deze doelstellingen, maar daarna ook op het samenhangend geheel. Als de aangevraagde activiteit hiermee in strijd is, dan is het bevoegd gezag verplicht de vergunning te weigeren.

Aanvullende weigeringsgronden

Naast het weigeren van de vergunning volgens het integrale toetsingskader zijn er aanvullende weigeringsgronden. Het bevoegd gezag moet een watervergunning weigeren als:

dit in het belang van de bescherming van het milieu is (artikel 6.26, eerste lid, onder a Waterwet)
bij infiltratie van water in de bodem gevaar ontstaat voor verontreiniging van het grondwater (artikel 6.26, derde lid Waterwet)
het storten van stoffen op zee in strijd is met het OSPAR-verdrag (Trb. 1993, 16) of het London Protocol (Trb. 2000, 27) (artikel 6.8, eerste lid Waterbesluit)
zij met het vergunnen de doelmatige werking van een zuiveringtechnisch werk niet kan waarborgen (artikel 6.11, tweede lid Waterwet)

Geen weigeringsgronden

Het bevoegd gezag kan een watervergunning niet weigeren om andere redenen dan de redenen in artikel 6.21 van de Waterwet. Dit is een 'limitatieve opsomming van weigeringsgronden'. Zelfs belangrijke privaatrechtelijke belemmeringen zijn geen reden voor weigering. Of de aanvrager over de benodigde privaatrechtelijke mogelijkheden beschikt om een vergunning te exploiteren, past dus niet binnen deze toegestane weigeringsgronden. Zie hiervoor bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4559, AB 2012/242.

Maatschappelijke functies watersystemen

De invulling van de doelstelling 'vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen' is niet geheel duidelijk. De afgelopen jaren waren hierover meerdere rechterlijke uitspraken. Bij het verlenen van de vergunning heeft het bevoegd gezag ruimte om ook andere belangen mee te nemen. Deze hoeven niet altijd waterstaatkundig te zijn.

Hieronder staan twee voorbeelden.

Recreatie is een maatschappelijke functie. Het recreatief varen in een waterlichaam is een voorbeeld wat deze functie raakt. Het verlenen van een vergunning voor het varen mag de veiligheid van andere recreanten niet in gevaar brengen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft hierover een uitspraak gedaan. (ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2357).

Een ander voorbeeld is het gebruik van een waterlichaam door de scheepvaart. Het bevoegd gezag kan de vergunning weigeren als het gebruik door scheepvaart niet kan door de functie die het waterlichaam heeft. Ook hierover heeft de ABRvS een uitspraak gedaan (ABRvS 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2154).

Voor de beoordeling van een aanvraag is het niet voldoende om alleen te kijken naar de in het water(beheer)plan toegekende functies. Ter plaatse van de aangevraagde activiteit moet het bevoegd gezag ook beoordelen welke andere maatschappelijke functies er zijn. Ook al staan deze niet in het water(beheer)plan. Het is alleen niet precies duidelijk wanneer een activiteit onder een maatschappelijke functie van een watersysteem valt. Het moet in ieder geval gaan om een activiteit ín een watersysteem en niet daarbuiten. De ABRvS heeft daarover een uitspraak gedaan (ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2357).

Voorschriften en beperkingen

Het bevoegd gezag mag een vergunning niet weigeren als de vergunninghouder de doelstellingen en belangen voldoende beschermt. Dit geldt ook als dit kan door het aangevraagde voor een deel te vergunnen of bepaalde voorschriften aan de vergunning te verbinden. Het bevoegd gezag mag de grondslag van de aanvraag niet verlaten.

Het bevoegd gezag kan voorschriften en beperkingen aan de watervergunning verbinden (artikel 6.20 Waterwet). Hiermee zorgt het bevoegd gezag dat een initiatiefnemer zijn activiteit zodanig uitvoert, dat deze past binnen de doelstellingen van de Waterwet. Deze doelstellingen staan in artikel 2.1 van de Waterwet.

Voorschriften

Voorschriften en beperkingen kunnen over veel verschillende onderdelen van de activiteit gaan. De Waterwet noemt de volgende voorbeelden voor voorschriften:

Het stellen van een voorschrift voor financiële zekerheid. Zo weet het bevoegd gezag zeker dat de vergunninghouder de verplichtingen uit de vergunning kan naleven. Ook is de vergunninghouder in staat eventuele schade door de vergunde handeling te vergoeden.
Het stellen van een voorschrift voor het wegnemen of compenseren van nadelige gevolgen voor het watersysteem na het staken van de vergunde handeling.

Beide soorten voorschriften past het bevoegd gezag toe bij nieuwe handelingen. Maar ook specifiek bij al bestaande grootschalige grondwateronttrekkingen. Het staken of verminderen van grootschalige grondwateronttrekkingen kan grote gevolgen hebben voor de omgeving. Een grootschalige grondwateronttrekking houdt de grondwaterstand namelijk kunstmatig laag (artikel 6.20 Waterwet). Zodra men de onttrekking staakt of vermindert stijgt de grondwaterstand.

Beperkingen

Beperkingen kunnen onder meer gaan over omvang, locatie en duur van de vergunning. Het bevoegd gezag mag bijvoorbeeld een vergunning voor het lozen van 'zwartelijststoffen' voor maximaal 10 jaar verlenen. Dit is een voorbeeld van een beperking in geldigheidsduur. Deze bepaling staat in artikel 6.1 van de Waterregeling.

Verplichte voorschriften

In sommige gevallen is het ook verplicht vergunningvoorschriften te stellen. Enkele voorbeelden:

Voor het lozen vanuit een IPPC-installatie kunnen naast de watervergunning ook algemene regels gelden. Het kan zijn dat voorschriften uit de algemene regels leiden tot tegenspraak met de krw-maatregelen uit het beheerplan van het bevoegd gezag. In dat geval moet de vergunningverlener voorschriften in de vergunning opnemen waarmee de waterbeheerder de krw-maatregelen wel kan bereiken. Dit staat in artikel 6.26, eerste lid van de Waterwet juncto artikel 2.22, vijfde lid van de Wabo. Dit kan bijvoorbeeld voorkomen bij lozingen uit grote stookinstallaties. Naast de vergunningplicht zijn ook de algemene regels van hoofdstuk 5 van het Activiteitenbesluit van toepassing.

In de vergunning voor het onttrekken en/of infiltreren van water stelt het bevoegd gezag voorschriften voor controle op de kwaliteit van het grondwater. Dat staat in artikel 6.26, vierde en vijfde lid van de Waterwet. Daarnaast bevat paragraaf 5a van hoofdstuk 6 van het Waterbesluit instructieregels over het verbinden van voorschriften aan een watervergunning voor een bodemenergiesysteem.

Watervergunningen voor lozingen en storten op zee gelden voor iedereen die het project uitvoert waarop de vergunning betrekking heeft. De vergunninghouder is verantwoordelijk voor de naleving van de voorschriften. Dat staat in artikel 6.26, eerste lid, sub c van de Waterwet juncto artikel 2.25, eerste lid van de Wabo.

Voorschriften ter bescherming van belangen van anderen

Jarenlang was het gebruikelijk dat de vergunningverlener ook rekening houdt met andere overwegingen, zoals specifieke belangen van derden. Het bevoegd gezag kan de watervergunning niet om die reden weigeren. Het bevoegd gezag mag wel voorschriften in de vergunning opnemen om die belangen te beschermen. Het toetsingskader voor voorschriften en beperkingen is door de wetgever bewust ruimer uitgelegd dan de weigeringsgronden. Maar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in een uitspraak van 18 september 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3169) geoordeeld dat er geen verschil is in de beoordelingskaders voor voorschriften en voor weigering/verlening. Dit betekent dat het toetsingskader voor voorschriften en beperkingen niet ruimer uitgelegd kan worden dan de weigeringsgronden.

Aanvullende regels over de beoordeling van bepaalde vergunningaanvragen

Artikel 6.26 van de Waterwet stelt enkele aanvullende eisen aan de beoordeling van aanvragen om watervergunningen voor het lozen en storten van stoffen. Een aantal artikelen uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht zijn van toepassing. Op de pagina over het toetsingskader en in de handreiking vergunningverlening leggen we dit verder uit.

Actualisering

Het bevoegd gezag beziet regelmatig verleende watervergunningen op actualiteit. Dit geldt met name voor watervergunningen voor het storten op zee en voor het lozen op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk. Dat staat in artikel 6.26, eerste lid, sub c, van de Waterwet juncto artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo. Het bevoegd gezag stelt dan vast of de opgenomen vergunningvoorschriften nog voldoende zijn.

Hierbij kijkt het bevoegd gezag naar de ontwikkelingen rond de kwaliteit van het milieu en ontwikkelingen rond de technische mogelijkheden voor het beschermen van het milieu. Hieronder vallen ook nieuwe/herziene BBT-conclusies. Vergunningen voor het lozen van zogenoemde 'zwartelijststoffen' beziet het bevoegd gezag elke vier jaar (artikel 6.2 Waterregeling). Dit 'bezien' van de vergunning is nog niet het 'herzien' van de vergunning. De conclusie van het bezien kan zijn dat er geen actualisatie nodig is. Bezien is dan ook geen besluit. Wel kan er een besluit uit volgen, namelijk het wijzigen of intrekken van de vergunning.

Wijziging

Het bevoegd gezag kan de voorschriften van een vergunning aanvullen of wijzigen (artikel 6.22 eerste lid Waterwet). De procedure hiervoor is hetzelfde als bij de behandeling van een aanvraag, zie pagina procedures. Er zijn verschillende redenen om de vergunning te wijzigen:

ambtshalve voor het bereiken van de doelen van artikel 2.1 van de Waterwet.
als uit het bezien van de vergunning volgt dat de vergunninghouder BBT niet toepast of dat de kwaliteit van het milieu daartoe dwingt. Zie hiervoor artikel 6.26, eerste lid, sub c, Waterwet juncto artikel 2.31, eerste lid, sub b van de Wabo).
op verzoek (van de vergunninghouder of derden-belanghebbenden).

De weigering van een verzoek tot wijziging is een besluit (artikel 6:2 Awb). Daartegen is bezwaar en beroep mogelijk.

Het bevoegd gezag zal een verzoek om wijziging van een ander dan de vergunninghouder niet snel volgen bij een onherroepelijke vergunning. Dit is namelijk in strijd met de rechtszekerheid. Alleen onder bijzondere omstandigheden (nieuwe feiten of omstandigheden, artikel 4:6 Awb) kan het bevoegd gezag de vergunning wijzigen.

Wijzigen van vergunningen kan leiden tot schade bij de vergunninghouder. Soms moet het bevoegd gezag die schade vergoeden.

Milieuneutrale wijziging

Een milieuneutrale wijziging kan als de wijziging niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor de kwaliteit van watersystemen. Het gaat dan specifiek om de gevolgen voor de chemische en ecologische toestand van het watersysteem die de vergunning toestaat.

Voor een milieuneutrale wijziging van een vergunning geldt de reguliere voorbereidingsprocedure. Het gaat om lozingen uit inrichtingen type C (artikel 6.26, tweede lid van de Waterwet). In andere gevallen geldt de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Meer informatie over procedures.

Intrekken van een watervergunning

Het geheel of gedeeltelijk intrekken van een watervergunning kan op twee manieren:

op verzoek van de vergunninghouder
ambtshalve

Intrekking op verzoek

Als de vergunninghouder de lozingsactiviteiten definitief staakt kan hij vragen om zijn watervergunning in te trekken. Dit geldt ook voor de eventuele rechtsopvolger. Voorwaarde hierbij is wel dat de lozing definitief is gestaakt en er geen mogelijkheid meer bestaat deze te hervatten. Bijvoorbeeld door ontmanteling van de installatie. Dit moet de aanvrager duidelijk omschrijven in zijn verzoek. Ook als sprake is van overgangsrecht naar bijvoorbeeld algemene regels kan de vergunninghouder vragen de vergunning in te trekken. Voorwaarde hierbij is dat de lozing al volledig aan de nieuwe regels voldoet.

Het bevoegd gezag trekt de vergunning in als dit verenigbaar is met de doelen van de Waterwet. Dat staat in artikel 6.22, derde lid, sub a van de Waterwet. Een derde kan een verzoek doen een vergunning in te trekken. Daarbij gelden dezelfde beperkingen als voor aanvragen tot wijziging van de vergunning.

Ambtshalve intrekking

Het bevoegd gezag kan de vergunning ambtshalve intrekken als de vergunninghouder drie jaar geen gebruik maakt van de vergunning (artikel 6.22, tweede lid Wtw). Intrekken kan ook op basis van veranderde omstandigheden, door internationale verplichtingen of door handhaving (artikel 6.22, derde lid van de Waterwet). Het bevoegd gezag moet de vergunning intrekken als bij het bezien blijkt dat de vergunninghouder de BBT niet toepast. Bepalend hierbij is de redelijkheid om BBT te eisen. Dit staat in artikel 6.26, eerste lid, sub c van de Waterwet juncto artikel 2.33, eerste lid, sub b, Wabo.

Op het intrekken van vergunningen is steeds dezelfde voorbereidingsprocedure van toepassing als op het verlenen van die vergunning. Op de pagina procedures leggen wij dit verder uit.

Revisievergunning

De situatie kan zich voordoen dat er sprake is van een geheel van vergunningplichtige handelingen, die via verschillende vergunningen vergund zijn. Dit levert voor bedrijf en bevoegd gezag een versnipperd beeld op van de voor vergunninghouder geldende regels. Dat is niet altijd in het belang van een doelmatige uitvoering en handhaving van de betrokken vergunningen.

Het uitgangspunt van de Waterwet is één integrale watervergunning. In sommige gevallen kunnen meerdere vergunningen voor dezelfde activiteiten bestaan. Dat komt onder andere door het overgangsrecht bij nieuwe wetgeving. In die situaties kan het bevoegd gezag bepalen dat een vergunninghouder een nieuwe watervergunning moet aanvragen. Het bevoegd gezag verleent dan een integrale watervergunning voor alle handelingen die behoren tot een samenstel. Het bevoegd gezag kan dit ook ambtshalve besluiten. Zo'n vergunning heet een revisievergunning. Dit staat in artikel 6.19 van de Waterwet.

Het bevoegd gezag mag de bestaande rechten uit voorgaande watervergunningen niet zomaar beperken. Dit mag alleen als dit kan volgens de bepalingen uit artikel 6.22 van de Waterwet. Het bevoegd gezag moet over het verlenen van een revisievergunning overeenstemming bereiken met de andere bevoegde bestuursorganen. Dit staat in artikel 6.19, eerste lid van de Waterwet.

Doet een vergunninghouder zelf een verzoek tot wijziging van de vergunning? Ook dan kan het bevoegd gezag bepalen dat een vergunninghouder een nieuwe revisievergunning aan moet vragen.