Watertoets als interactieproces

Frans-Bauke van der Meer is universitair hoofddocent en opleidingsdirecteur Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit van Rotterdam en is als adviseur betrokken bij de evaluatie van de watertoets. In de uitgave “Bestuurskunde als Missie” (2007) zegt Van der Meer dat sturingsprocessen in politiek, bestuur en beleid zinvol kunnen zijn, maar dat zij nooit het beoogde effect hebben en vaak onbedoelde of zelfs ongewenste effecten hebben, wat komt door de complexiteit van de maatschappelijke processen. In hoeverre geldt dat ook bij de watertoets als sturingsinstrument?

frans-bauke-vandermeer260Complexiteit in drie gedaanten

Van der Meer: “De complexiteit van deze sturingsprocessen heeft ten minste drie gedaanten. Er zijn ten eerste vrijwel altijd meerdere sturende partijen met deels uiteenlopende doelen en strategieën. Ten tweede zijn er vele variabelen, randvoorwaarden en relaties die een rol opeisen. Ten derde hebben de vele betrokkenen vaak elk een eigen woordenboek met betekenissen die ze toekennen aan gebeurtenissen en situaties. Alle partijen reageren vanuit hun percepties en doelen en reageren op elkaar. Daarom is de uiteindelijke uitkomst van een sturingspoging of interventie nooit precies te voorzien.”

Strategische multipliciteit

Bij de watertoets spelen deze drie vormen van complexiteit ook een rol. Van der Meer: “Rijk, provincies, waterschappen, gemeenten voeren allemaal ruimtelijk beleid waarbij waterbeheer, -veiligheid, -kwaliteit en -duurzaamheid in het geding zijn. Ook grondeigenaren en projectontwikkelaars spelen een rol. Hoe werkt dat allemaal op elkaar in?”

Vele variabelen en relaties

De situatie kan door demografische ontwikkelingen en daaraan gekoppelde bouwactiviteiten, sterk worden beïnvloed. Van der Meer: “Maar ook ecologische en klimatologische veranderingen spelen een rol. De economische ontwikkeling en de beschikbaarheid van financiële middelen kan ruimtelijke ontwikkeling maken of breken. Als zich wateroverlast voordoet, worden andere eisen gesteld aan de waterveiligheid en plannen herzien. Maatschappelijke ontwikkelingen met betrekking tot de normen voor wonen en mobiliteit of de visie op ‘natuur’ zullen ruimtelijke keuzes en dus de manier waarop met water wordt omgegaan mede bepalen. En ten slotte zijn veel verbanden niet precies bekend of te voorzien: wat zijn precies de effecten van de opwarming van de aarde? Hoe pakken dijkverhoging, ontpoldering, seizoenberging, verzilting uit voor leefbaarheid en economie?”

Betekenistoekenning

Verschillende betrokkenen spreken vaak deels een verschillende ‘taal’. Van der Meer: “Waterschappen zullen vooral vanuit ‘water’ denken, terwijl provincies en gemeente een meer ‘integraal’ perspectief hebben waarin waterbelangen tegen andere belangen worden afgewogen en soms het onderspit delven. Ook binnen organisaties zijn er verschillen. We hebben in ons onderzoek bijvoorbeeld gemerkt dat de provinciale afdeling Water vaak gemakkelijker met het waterschap communiceert dan met de provinciale afdeling RO.

Daarmee is de kous echter niet af. Verschillende partijen realiseren zich dat ze aansluiting bij andere partijen moeten vinden om iets gedaan te krijgen. Zo proberen waterschappen vaak mee te denken met RO-mensen. Dat betekent dat ze een andere taal moeten leren, of misschien nog beter: dat er een meer gezamenlijke taal moet worden ontwikkeld. Als dat lukt, kun belangen, problemen en uitdagingen anders worden geformuleerd (reframing) waardoor het makkelijker kan worden win-winsituaties te realiseren, althans voorlopig. Als waterberging tegelijkertijd als natuurontwikkeling of recreatiemogelijkheid kan worden gezien, kunnen oplossingen worden gevonden die vanuit meerdere perspectieven betekenisvol zijn.”

Is er een oplossing?

Van der Meer: “Als we zoeken naar een antwoord op deze complexiteit, moeten we kijken naar hoe de actoren samenwerken. Wie voelt wanneer de plicht om een bepaalde pet op te zetten? En wie werkt er met wie samen? Voor het omgaan met waterbelangen en watervraagstukken kan dat betekenen dat belanghebbenden of verantwoordelijken daar niet alleen vanuit hun eigen perspectief en met hun eigen middelen mee aan de slag gaan, maar dat zij elkaar opzoeken om de complexiteit te lijf te gaan, om wegen te zoeken waarmee verschillende problemen gelijktijdig kunnen worden opgelost.

In zo’n context doordacht en verantwoord met ‘water’ omgaan door het creatief te verbinden met andere zaken, kan als een effectieve vorm van watertoets worden beschouwd. Dat is geen eenmalige zaak. De geschetste complexiteit impliceert dat wat nu een ‘oplossing’ is, of een win-winsituatie, dat morgen misschien niet meer is. Een eenmalige formele procedure kan die complexiteit niet aan; een continu interactie- en zoekproces mogelijk wel.”