Waterbeheer onder de Omgevingswet, wat verandert er?

Gepubliceerd 13 augustus 2019

Met de naderende Omgevingswet gaat er ook veel veranderen voor het waterbeheer. Peter de Putter is een van de kopstukken op het terrein van waterwetgeving. Hij is goed thuis in vrijwel alle kennisgebieden van het bestuurlijk-juridische waterbeheer en geeft een toelichting op de belangrijkste gevolgen voor het waterbeheer: de cultuurverandering, het werken binnen de omgevingsvisie, een facultatief gemeentelijk rioleringsplan, decentrale regelgeving voor lozingen en een andere manier van handhaving.

Integraal werken onder de Omgevingswet

“Hoewel het misschien verwacht werd, gaat de watervergunning niet onder de omgevingsvergunning vallen,” vertelt De Putter. “We gaan natuurlijk naar één integrale wet voor de fysieke leefomgeving, maar het waterdomein houdt een ‘status aparte’. Dat wordt de omgevingsvergunning voor een wateractiviteit. Dus er blijft een apart vergunningenstelsel en een apart meldingenregime. De activiteiten die onder geen van beide vallen, komen onder de zogenaamde zorgplicht.

Of water integraal opgenomen had moeten worden in de Omgevingswet, daar zijn de meningen over verdeeld. Vooral de mensen die niet actief zijn in de waterwereld hebben er niet zoveel begrip voor dat het zo’n aparte status houdt. Waarom we water niet ook zouden opnemen in de Omgevingswet? Een nadeel daarvan zou zijn dat water niet heel prominent in beeld zou komen in de afwegingen die de overheid moet maken. Als bijvoorbeeld de keuze gemaakt moet worden tussen dijken versterken en wegen verbeteren, dan zouden kortetermijnbelangen ervoor kunnen zorgen dat er meer geld gaat naar wegen. Maar het belang van waterbeheer is groot. Zonder goed waterbeheer staat 60 procent van ons land onder water, dus er moet genoeg ruimte en geld voor zijn. Zeker nu, met de klimaatverandering en andere ontwikkelingen, zie je dat het belangrijk is om aan water heel specifiek aandacht aan te besteden en er een eigen bestuursorgaan voor te hebben. En bovendien: ons waterbeheer doet het goed. Heel de wereld kijkt bij ons af hoe we het doen. Dus waarom zou je dat willen weggooien?”

Cultuurverandering en omgevingsvisie

“Als je kijkt naar de gevolgen voor waterbeheer onder de Omgevingswet, dan heeft de cultuurverandering die de wet beoogt misschien wel het belangrijkste effect.

Op een andere manier met elkaar omgaan, op een andere manier leren denken, op een andere manier werken. De Omgevingswet zorgt ervoor dat allerlei beleidsdomeinen vaker samen rond de tafel gaan zitten. Ook waterbeheerders zullen meer moeten afstemmen met andere domeinen dan ze nu al doen. Dat komt vooral tot uitdrukking in de omgevingsvisie van provincies en gemeenten. Daarin moeten de waterschappen hun visie op het waterbeheer zien in te brengen. De omgevingsvisie geeft de grote lijnen aan die voor de ontwikkeling en het gebruik van de fysieke leefomgeving heel belangrijk zijn. Stel dat er in de omgevingsvisie niks over water staat, dan is het voor het waterschap een stuk lastiger om later, als die visie in uitvoering wordt gebracht, daar nog iets in te brengen. Het is dus de kunst voor de waterbeheerder om een plek te bemachtigen in de integrale omgevingsvisie, als leidraad voor de uitvoeringsprogramma’s en de verordeningen.”

Het gemeentelijk rioleringsplan

“Per 2021 is het gemeentelijk rioleringsplan (GRP) niet meer verplicht. Wel kunnen gemeenten facultatief een GRP opstellen. Een verandering op papier; de praktijk leert nu al dat veel gemeenten dat zullen doen. Ik verwacht dat 80 à 90 procent van de gemeenten een gemeentelijk rioleringsprogramma, zoals dat voortaan heet, zal blijven maken. Ze moeten toch verantwoording afleggen over de manier waarop zij invulling geven aan het stedelijk waterbeheer. De zorgplichten die we nu ook al hebben, komen ook onder de Omgevingswet weer terug. Riolering, grondwater en hemelwater bijvoorbeeld, dat blijven taken waar de gemeente zich mee bezig moet houden. Daar wordt geld aan uitgegeven en er moet verantwoording over worden afgelegd. Dat zou men in een nieuw GRP heel goed kunnen doen. Mogelijk dat sommige gemeenten er een ‘water- en bodemprogramma’ van maken; als ik een gemeente was, zou ik daarvoor gaan.”

Lozen van afvalwater

“Een van de grootste veranderingen voor waterbeheerders en gemeenten betreft het lozen van afvalwater. Daarbij gaat het met name om huishoudelijk afvalwater, regenwater en grondwater. Op dat gebied verandert eigenlijk het meest. Nu zijn gemeenten en waterschappen, afhankelijk van waarop wordt geloosd, wel al bevoegd gezag, maar de wetten en besluiten zijn op rijksniveau geregeld. De regelgevende bevoegdheid verschuift naar gemeenten en waterschappen. Het Rijk stelt in de nieuwe wet alleen nog lozingsregels voor de meest milieubelastende activiteiten. Waterschappen en gemeenten moeten dus in hun eigen verordening (waterschapsverordening resp. omgevingsplan) regels vaststellen voor dit type lozingen in hun gebied. In het geval van lozingen in de bodem en het riool moet de gemeente logische regels opstellen en die in een omgevingsplan inpassen. Dat levert meer decentrale afwegingsruimte op. Waterschappen gaan over de lozingen in oppervlaktewater. Bedrijven die in verschillende gemeenten en beheergebieden actief zijn, kunnen dan met verschillende regels geconfronteerd worden. Dat is ook het bezwaar dat nu naar voren wordt gebracht; op rijksniveau hebben we straks wel minder regels, maar er komt een veelvoud aan regels bij gemeenten en waterschappen voor terug.

Er zitten zeker ook voordelen aan. Op dit moment is het lozen van afvalwater redelijk star geregeld. Dat kom je vooral in het buitengebied tegen. Daar stuit de gemeente soms nog op situaties waarin het de vraag is of er gerioleerd moet worden of niet, bijvoorbeeld omdat er slechts een enkel huis staat. Men is nu feitelijk verplicht zich aan te sluiten op een rioleringsstelsel dat zich binnen een afstand van 40 meter bevindt. Dat levert vaak een hoop gedoe op tussen bewoners en gemeenten. In het nieuwe stelsel zijn gemeenten en waterschappen in staat daar flexibeler mee om te gaan, door bijvoorbeeld met de afstandsgrenzen te spelen dan wel helemaal niet meer te werken met zo’n norm. Zo kan worden geregeld dat het aan bewoners zelf is om maatregelen te nemen en te voorkomen dat er ongezuiverd geloosd wordt.”

“Dit is slechts een van de gevallen waar gemeenten en waterschappen straks zelf over na mogen denken. Dat zie ik ze het liefst samen doen, aangezien ze samen belang hebben bij de manier waarop vies water in de toekomst geloosd gaat worden. Overigens merk ik hierbij op dat het Rijk ervoor heeft gezorgd dat er op 1 januari 2021 decentrale lozingsregels in zowel het omgevingsplan als de waterschapsverordening staan. Gemeenten en waterschappen krijgen van het Rijk een zogenoemde ‘bruidsschat’. De regels voor lozingen die het Rijk heeft losgelaten worden zoals dat heet ‘van rechtswege’ aan de decentrale verordeningen toegevoegd. Dat scheelt voor de korte termijn de nodige stress!”

Landbouwlozingen

“Een groot probleem is dat wij nog altijd met veel landbouwlozingen te maken hebben. Denk maar aan mest en alles wat met bestrijdingsmiddelen te maken heeft. Dat loopt uiteindelijk ook het grondwater in en kan op die manier in het watersysteem terechtkomen. Daar kan de waterbeheerder niet zo veel tegen doen. Zij kunnen alleen regels stellen aan lozingen die direct het oppervlaktewater in gaan, niet aan lozingen die de bodem ingaan. Het Rijk stelt hier regels aan en als gemeenten willen, kunnen zij hier bijvoorbeeld een strenger lozingsbeleid voeren.

Met name waterschappen zien vaak met lede ogen aan wat er vanuit de landbouw in het watersysteem terechtkomt. Enerzijds zouden ze graag de mogelijkheid hebben om daar zelf regels aan te stellen, anderzijds zou het juist fijn zijn als het Rijk die regels stelt. Dan hoeven zij daar niet over na te denken – of hun vingers aan te branden. Dat is natuurlijk een politieke kwestie, maar het maakt de zaken er niet gemakkelijker op. De hoofdboodschap blijft dat ook waterbeheerders meer mogelijkheden krijgen om zelf regels te stellen. Ik verwacht dat het straks ook mogelijk is om dat richting landbouw te doen, al dan niet gebiedsgericht. Of ze dat ook echt zullen doen, dat is vers twee.”

Toezicht en handhaving

“Tot slot gaat er voor toezicht en handhaving ook het een en ander veranderen. De Omgevingswet predikt vertrouwen, wat betekent dat er minder regels komen. De onderlinge afstemming moet in de praktijk steeds beter worden en dat brengt de nodige veranderingen mee voor handhaving. Veel meer dan nu worden activiteiten straks onder de zogenaamde zorgplicht gevangen. Dat betekent dat voor die activiteiten straks geen vergunningsplicht of zelfs meldingsplicht meer geldt. Je moet je als handhaver dus gaan afvragen: hoe gaan we straks op een praktische manier met die zorgplicht om? Er zijn minder concrete regels om aan vast te houden. Je ziet dat waterschappen zich afvragen wat die abstractere regels voor hen gaan betekenen.

Zij hebben zelf de mogelijkheden om via beleidsregels concreter invulling te geven aan de zorgplicht zoals die in de wet en straks ook in hun waterschapsverordening omschreven staat. En daar kunnen ze hun eigen handhavingsstrategie op aanpassen. Men moet dus het gesprek voeren over de nieuwe invulling van die strategie. Het hangt er ook vanaf welke rol je zelf als bestuurder wilt hebben; wil je overal bovenop zitten, of laat je de boel juist meer los en straal je vertrouwen in de omgeving uit?”

waterbeheer-omgevingswet-1-

Bron: Omgevingsweb